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沒人寫信給大法官

沒人寫信給上校，但經常有人寫信給司法院大法官；不管是洩憤陳情或據理聲請，不管是字跡優美的楷書、匆忙之間的草書或進步到以電腦打字、印刷精美的陳情信或聲請書，這幾年來，越來越多人寫信給大法官。因為人民漸漸相信，相信憲法第二章從第7條開始所保障的各種基本權利，即便行政機關不理、立法機關不睬，甚至司法機關最後一句「法律就是這麼規定」而漠視憲法基本權利的保障，我們最後還有大法官。

一封寫給大法官的感謝信

民國104年6月18日，司法院大法官作成釋字第730號解釋，認為行政機關透過施行細則，對人民受憲法第15條財產權保障之請領退休金的權利，增加法律所無之限制，牴觸憲法第23條規定之法律保留原則，宣告當時的學校教職員退休條例施行細則第19條第2項規定違憲，一年內未完成修法就失效。表面上，這是一個再簡單不過的憲法問題，只是一個「法律形式」違憲判斷的問題，也就是子法有沒有逾越母法的規範或授權範圍。

然而同樣爭議，早在釋字第658號解釋就已經針對相同限制的公務人員退休法施行細則第13條第2項宣告違憲，結果主管機關也只是將原本在施行細則的限制，依照「大法官解釋」原封不動搬到法律裡頭去，而且也沒有注意到公務人員以外的公立學校教師退休金也有同樣問題，法院也不會管釋字第658號解釋的意旨，還是用了學校教職員退休條例施行細則規定，判了人民敗訴。在這種「推一下動一下的本位被動心態」下，大法官只好在這種「浪擲並虛耗國力的戲碼」裡，一再被迫粉墨上場；而人民，在國家這部「權力絞肉機」，也只能期待大法官扮演更強而有力的安全閥了。

過了不久，於105年1月間，又有一封信寄給大法官了。在中式標準信封上，用書法端正地寫著收信人地址、姓名與寄信人地址與署名。原本以為又是一封常見的人民陳情信或聲請書，一讀，原來是釋字第730號解釋的聲請人之一寫給大法官的感謝信。聲請人對於自己為了一個人的退休金而勞師動眾感到愧疚，也同時為自己聲請大法官作成解釋，有助於國家法治發展而感到自豪，對於全體大法官在解釋文、理由書及意見書中，宣揚並闡釋憲法保障人民基本權利的精神情不自禁，因而寫信表達謝意；對於大法官嚴守分際，僅宣告施行細則定期失效，也未能直接匡正行政機關的疏失，聲請人雖然不免失望，但仍然相信大法官有其考量，「不敢苛求」。

這一封三頁長信，道出了國家機器「狃於寧願維繫既有不正法秩序，吝於追求法實質正義的思考慣性痼疾」（語出李震山大法官於釋字第730號解釋提出之協同意見書）下，人民求救無門的失望與無奈，也透露著對於同屬國家機器一份子的大法官，挺身作為「人民基本權利守護者」的深深期待。在歷任大法官共同努力作成767則解釋的一字一句裡，在走過風雨動盪的70年後，人民這份期待逐漸穩固，而大法官作為「人民基本權利守護者」的面貌也更加清晰了。

看得到、吃得到的基本權利保障

而釋字第730號解釋聲請人在感謝信中的無奈，大法官聽到了，也逐漸在解釋中，透過可能的合理方式，給予人民（不管是不是聲請人）最直接的權利救濟與保障。例如在釋字第748號解釋中，多數意見大法官擔心立法延宕，雖然不是宣告違憲立即失效，可以在解釋一公布，就像美國聯邦最高法院Windsor判決一樣，馬上就讓因為婚姻關係不被承認、面臨即將被遣返的同性伴侶，「刀下留人」，不用面臨千里相別的悲劇，「在法院還在宣讀判決與意見書的同時，就改變了同性伴侶的生命」，但仍然在2年期限後未完成修法，賦予同性伴侶可以直接登記結婚的權利「實質保障」；此外，在釋字第760號解釋與第766號解釋中，大法官則直接在解釋文中，明確賦予聲請人及其他所有人民權利直接獲得保障的救濟，「諭知」有關機關執行，並確定執行之種類及方法（司法院大法官審理案件法第17條第2項規定）。

因此，對於釋字第760號解釋的聲請人，因為警察人員人事條例第11條第2項規定，未明確規定考試訓練機構，導致考試及格的一般生無從取得職務等階最高列警正三階以上職務任用資格，遭受「系統性不利差別待遇」，大法官宣告上開條例規定違憲後，根本不用聲請人依照以往法律宣告違憲立即失效的模式，拿原確定判決依據大法官解釋聲請再審，而是由大法官直接在解釋文裡，諭知「行政院應會同考試院，於本解釋公布之日起6個月內，基於本解釋意旨，採取適當措施，除去聲請人所遭受之不利差別待遇。」內政部也於解釋公布後一個月，迅速提出訓練計畫，同時使所有受有「系統性不利差別待遇」的6936人（含警察、消防及海巡人員），除聲請人優先調訓外，都可以分階段分梯次調訓，並進一步在6個月期限內，修正警察人員進修及深造教育實施辦法第6條附表，增設警佐班第四類教育訓練班期，讓99年以前通過三等警察特考人員，於110年前完成調訓，補齊陞遷資格。

同樣的情形，也出現在釋字第766號解釋，該號解釋聲請人也不用再拿原確定判決依據大法官解釋聲請再審，甚至只要是符合條件適用修法前國民年金法第18條之1的「遺屬」（當然也包括聲請人），都可以直接依據大法官解釋，「準用國民年金法第18條之1第2項規定，申請保險人依法追溯補給尚未罹於同法第28條所定5年時效之遺屬年金」，不管衛生福利部事後是否要修改國民年金法或者以107年8月16日衛部保字第1070125006號函揭示追溯補發遺屬年金之申請與發給原則（對於釋憲聲請人，不待申請，由勞動部勞工保險局「直接」依據釋字766號解釋追溯補給遺屬年金），因為大法官已經都在解釋中「諭知」有關機關執行解釋的方法了。

認真對待基本權利與聲請解釋憲法

除了大法官透過既有制度，確實實踐人民聲請解釋後基本權利的具體保障，讓人民聲請大法官解釋後，能夠真正獲得「看得到、吃得到」的基本權利，而不只是為人作嫁衣或畫餅充飢而已，未來在憲法訴訟法的制度下，「裁判違憲審查」的引入，也是在具體落實人民基本權利獲得及時、有效保障的憲法意旨。

這些都是在告訴我們的人民，聲請大法官解釋是有用的。但是，大法官並不是所有聲請案件都會受理並作成違憲解釋，除了程序上要能符合未來憲法訴訟法所規定的要件外，聲請書的內容，也要盡可能地把自己的主張說清楚，即便是用最直覺的法感，也要能儘量與憲法基本權利保障碰到邊，讓大法官可以找到受理的切入點。這一切，未來可能必須讓更多法律專業人士介入協助，例如美國的「公益訴訟律師」或者是我國「法律扶助律師」，透過較為專業的憲法與法律論述，認真對待聲請大法官解釋憲法這件事，努力說服大法官。否則將使人民對大法官期望越高，而一旦大法官不受理或作成合憲解釋，失望也就越高了。

走過70年的風雨晴

回顧36年12月25日，中華民國憲法施行，同時司法院組織法修正公布，設大法官會議，由大法官17人組織之，以司法院院長為主席，任期9年；隨後由總統提名、監察院同意，通過任命12位大法官，於37年8月2日成立大法官會議，並於同年9月15日召開第1次大法官會議，於今年9月15日就屆滿70週年了。

70年來，歷任大法官無間斷地召開共1481次大法官會議，自38年1月6日公布第1號及第2號解釋以來，作成解釋共767號。大法官的角色，逐漸從一開始的「字典」、「憲法守護者」到「人民基本權利守護者」，而成為亞洲歷史最悠久且持續運作的違憲審查機關（與大法官會議同年成立的韓國憲法委員會，隨後便中止運作）。

在制度面上，大法官會議規則於民國36年9月16日公布施行，大法官開始成為「憲法字典」，為剛起步的憲政國家的各種憲法問題提供答案；直到47年7月21日，司法院大法官會議法公布施行，大法官逐漸從單純提供答案的字典角色，成為在憲法架構下調整國家各權力間運作的「憲法守護者」，同時也賦予人民聲請大法官解釋的權利，邁向「人民基本權利守護者」的先聲。

在釋字第80號，首度在簡要答案的解釋文之外，有了理由書，進一步闡釋大法官獲致結論的推論過程；釋字第148號解釋，第一次受理人民聲請並作成解釋，其實是早期對於法院認事用法是否違法的爭執判斷，可說是某種「裁判違憲審查」的首例，也可以發現，人民早期對於大法官的期待，仍是在司法救濟途徑內的一環。因此，人民聲請大法官解釋的突破點，最早就是法院判例，於釋字第177號解釋，大法官第一次就人民聲請而宣告判例違憲。直到釋字第210號解釋，大法官才第一次針對人民聲請法律違憲作成解釋。自此之後，人民聲請法律或命令違憲的比例逐漸攀升，而後成為大法官解釋的最大宗；人民與大法官之間的互動頻繁，反映的正是人民知道在所有路都走完也走不通後，最後還有大法官，而大法官也在受理人民聲請作成解釋的過程中，確信自己作為人民基本權利守護者的最重要的任務。這個任務的凸顯，正是大法官對於人民訴訟權保障的持續關注與突破，因為人民一旦無法向普通法院提起訴訟，就等於斷了最後聲請大法官解釋的唯一機會。

憲法是人民基本權利的太陽

對於大法官在維護我國憲政體制發展的貢獻，已經有太多學術研究與討論，特別是在威權統治時期以及民主化過程中，大法官透過解釋所扮演的舉足輕重的角色，不用我在這裡重複。這70年來大法官的存在，無論是權力分立、制衡的折衷協調，或者是貫徹憲法對於人民基本權利的保障意旨，不管是目前所作767則解釋，以及未來不斷增加累積的解釋，這些解釋，如同李震山大法官在釋字第730號解釋提出的協同意見書所言，都像是繞著「憲法這顆恆星」的不同星體，「依其重要性，分別扮演不離天體運行軌道的行星、衛星、慧星等角色」，「若個別星體運行被外力吸引而偏離軌道，將成為快速殞落的流星，吾人只能遺憾地欣賞其一時的閃鑠。」

走過70年，大法官從會議規則、會議法、審理案件法到未來的憲法訴訟法，透過歷來解釋所建立的憲法理論，以及未來制度面的精進配合，大法官只有繼續以理服人，「依循在基礎紮實及說服力足夠的憲法軌道上」，讓未來大法官解釋如行星般，在憲法光輝旁繼續運轉下一個70年；讓所有人在遇到爭議時，不管是政治、社會、經濟、文化層面，小至個人權利侵害，大至國家政策與制度設計，每一個人在充分理性溝通卻仍然沒有結論時，都能和平地達成共識：「我們憲法法庭見。」

※作者為臺灣科技大學兼任講師

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